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Les conférences de citoyens

Initiées au Danemark dans les années 80, les conférences de citoyens (ou « consensus conférences ») sont certainement le plus connu des dispositifs apparus au cours des dernières années pour répondre au défi démocratique posé par l’évolution des sciences et des technologies. En témoigne leur adoption par un nombre croissant de pays, en Europe et ailleurs, sous des noms divers : conférences de citoyens, publiforums, panel délibératifs de citoyens, etc. []

Le modèle des conférences de consensus communique également avec une série d’autres dispositifs qui, s’ils sont mis en ?uvre à une échelle locale et non plus nationale, reposent sur le même principe (voir la fiche suivante). Deux conférences proprement dites ont été organisées en France, en 1998 sur les organismes génétiquement modifiés (OGM) dans l’agriculture et l’alimentation et en 2002 sur le réchauffement climatique (à quoi il faudrait rajouter un certain nombre d’expérimentations menées dans le cadre de la Cité des Sciences de La Villette).

En dehors du Danemark où la procédure est relativement institutionnalisée, ces conférences ont toujours été conçues comme expérimentales, ce qui explique en partie les différences que l’on peut observer entre les pays, voire d’une conférence à l’autre dans un même pays. Le principe général reste toutefois le même : après avoir été formé sur une question de politique scientifique et technologique (la plupart du temps l’introduction ou non, et sous quelles conditions, d’une nouvelle technologie ou d’un nouveau domaine de recherche et d’expérimentation), un panel d’un quinzaine de citoyens, profanes en la matière, dialogue avec des experts de toutes sortes au cours d’un débat public, puis se retire pour rédiger collectivement un « avis » circonstancié sur la question, destiné à être transmis aux autorités compétentes et largement médiatisé. Il s’agit donc essentiellement de la mise en scène d’une autre mode de définition de l’intérêt général que celui qui prévaut habituellement en matière de technologie : les discussions sont publiques et – l’un entraînant l’autre ? -le poids des lobbies est moindre.

Le processus

Ne serait-ce qu’en raison des moyens financiers nécessaires, c’est généralement l’autorité politique qui est à l’initiative de l’organisation d’une conférence de consensus, souvent par l’intermédiaire d’offices déjà existants spécialisés dans les choix de technologies, comme l’Office Parlementaire des Choix Scientifiques et Technologiques (OPECST) en France. Un comité d’organisation est désigné pour assumer la responsabilité de l’ensemble du processus et en garantir la bonne tenue. Sa composition peut déjà refléter une diversité de points de vue, comme en Suisse où il est composé de représentants de l’industrie, de la recherche, de l’administration, du monde politique, des médias et d’organisations non gouvernementales. Est également nommé un « facilitateur » pour accompagner le panel des citoyens et animer le débat avec les experts.

Au Danemark, le panel est constitué à la suite d’un appel à candidatures par voie de presse. Parmi les réponses écrites reçues, est sélectionné un groupe de 10 à 15 personnes variées du point de vue de l’âge, du sexe, du niveau d’éducation et du profil professionnel. La sélection ne vise pas forcément la représentativité par rapport à la population générale. Dans le cas de la conférence française sur les OGM, au contraire, les participants ont été tirés au sort et échantillonnés selon la méthode des quotas. Si tout le monde s’accorde pour faire appel à des citoyens « lambda », « profanes » et « désintéressés » pour dépasser les intérêts particuliers et les positions rigides, on voit donc qu’il y a différentes manières de concevoir ces qualités. Dans le cas français, la position de citoyen est conçue sur un mode purement statistique ou sociologique (que certains ont critiqué comme tentative de constituer une opinion « moyenne », ne penchant ni trop dans un sens, ni trop dans l’autre), alors que dans le cas danois on pourrait presque parler de position morale. Il est certain en tout cas que, même s’il est nécessaire que la composition du panel ne paraisse pas trop biaisée, ce qui lui retirerait toute légitimité, tout le sens des conférences de consensus est que cette position de citoyen désintéressé n’est pas donnée, mais qu’elle se construit (par l’information, l’apprentissage, le débat) : le processus consiste précisément à mettre les citoyens en position d’endosser ce rôle. Notons que les membres du panel sont généralement rémunérés pour leur participation à la conférence.

Avant la conférence proprement dite, le panel bénéficie d’un processus de formation plus ou moins long (deux week-ends dans la version minimale, de 4 à 6 mois au Danemark). Un dossier informatif est d’abord distribué aux participants, qui peut parfois (cas de la Norvège) intégrer les commentaires de représentants de divers groupes d’intérêt (industriels, écologistes ?). Le panel se réunit pour commencer à débattre et hiérarchiser les questions, parfois en discutant déjà avec des experts sélectionnés par le comité d’organisation. Dans l’idéal, le panel peut, à l’issue de cette étape préalable, choisir lui-même les experts qu’il souhaite entendre au cours du débat public, en fonction des priorités qu’il aura établies.

La catégorie d’expert est généralement comprise de manière très large, incluant aussi bien des scientifiques purs que des ingénieurs, des chercheurs en sciences sociales (sociologues, économistes), des philosophes, des juristes, des représentants de l’administration et des groupes d’intérêts concernés, voire des artistes. Leur rôle est de répondre, au cours d’une conférence de plusieurs jours tenue en public, aux questions du panel (qui leur sont communiquées à l’avance) et à ses demandes de précisions. La plupart du temps, on prend soin de faire s’exprimer des avis divergents afin de susciter un débat contradictoire.

L’unanimité est générale, tant du côté des experts que des observateurs, pour souligner la capacité dont font preuve les citoyens participant à des conférences de consensus à comprendre et s’approprier les différents enjeux et aspects des questions traitées, ainsi que la qualité du dialogue entre experts et profanes. Il existe de nombreux témoignages d’experts consultés à qui ce dialogue a permis d’ouvrir de nouvelles perspectives sur leurs recherches. Les enquêtes montrent également qu’au Danemark, l’organisation et la médiatisation des conférences de consensus ont permis d’élever le niveau de compétence de la population sur les questions technologiques, voire de rétablir la confiance du public envers les scientifiques ? []

A l’issue du débat public, le panel se réunit pour élaborer le document final, qui privilégie la recherche du consensus mais qui doit aussi intégrer les points de désaccord et de débat.

Les questions débattues

Ce sont sans conteste les débats liés à la génétique (OGM, thérapie génique, clonage) qui ont suscité la majorité des conférences organisées jusqu’ici. Les autres thèmes récurrents sont d’une part le réchauffement climatique et les questions qui lui sont liées (politiques énergétique et de transports), et d’autre part les autoroutes de l’information.

Les thèmes sont en général formulés en termes généraux (« Pollution de l’air », « Thérapie génique », etc.) pour permettre au panel de citoyens de choisir ses propres angles d’approche. Il s’agit en général de se prononcer sur une nouvelle technologie particulière, mais le modèle des conférences de consensus peut également être appliqué à des thèmes débordant largement le champ scientifique (questions d’urbanisme), ou encore à des questions plus « globales » pouvant toucher l’ensemble des technologies d’une société (« Que faire pour que notre pays respecte les accords de Kyoto sur le réchauffement climatique ? »).

On a trop souvent tendance, surtout en France, à appréhender les conférences de consensus sous l’angle des controverses liées aux sciences et aux technologies, ce qui les cantonne à une simple fonction de « pacification » ou de « clôture » des débats. Certes, la plupart des pays qui ont organisé des conférences l’ont fait en réaction à des controverses publiques (celles sur les OGM ?), mais au Danemark, l’organisation des conférences a lieu en général en amont, sur des questions qui dans la plupart des cas ne sont pas encore très politisées et n’ont pas fait l’objet d’investissements massifs, ce qui permet d’infléchir les décisions plus facilement et de ne pas se cantonner dans un « oui ou non » qui ne peut que créer des frustrations d’un côté ou de l’autre []. Parallèlement, les conférences de consensus sont trop souvent réduites à une procédure supplémentaire d’évaluation des risques liés à une technologie. La conférence française sur les OGM était par exemple présentée officiellement comme un processus de détermination des « normes sociales du risque acceptable ». Cette approche peut induire une vision réductrice de l’impact social des technologies. Les analyses de Richard Sclove (notamment les chapitres 1 et 2) montrent ainsi que la question des effets environnementaux ou sanitaires des technologies n’est peut-être pas la plus importante, l’essentiel résidant dans la manière dont les technologies affectent la structuration même de nos sociétés et leur caractère démocratique. Il faut donc que la notion de risque soit comprise dans toutes ses dimensions sociales, au-delà des discussion techniques sur les seuils de nocivité ou d’acceptabilité (même quand elles incluent des facteurs « psychologiques »). Un critique de la conférence britannique sur les OGM fait ainsi la liste des questions finalement rejetées ou minimisées dans le rapport final : le fait que dans l’évaluation scientifique des risques, on suppose toujours des pratiques « normales », sans prendre en compte la possibilité d’usages déviants, indisciplinés ou imprévus des technologies en cause ; l’aspect économique des OGM, qui tendent à mettre les paysans sous la dépendance de quelques grandes firmes agroalimentaires transnationales ; l’aspect éthique et la répugnance à trop manipuler et « artificialiser » la nature ? []

Avec l’émergence de thèmes comme celui du réchauffement climatique, on observe d’ailleurs un déplacement dans l’usage des conférences de consensus, qui commencent à se situer plus en amont et peuvent servir à déterminer, par exemple, des priorités sociales de recherche.

Les suites des conférences

Le but des conférences est donc de créer les conditions d’un choix informé, en dégageant les différents aspects à prendre en compte et – difficulté suprême – en tâchant de hiérarchiser les critères et les valeurs : quel aspect doit avoir la priorité sur quel autre ? Les conférences de consensus s’arrêtent généralement au seuil de cette étape, le débat devant se poursuivre au niveau de toute la société et la décision finale revenant l’autorité politique. En ce sens, il s’agit plutôt de dispositifs « délibératifs » que proprement « participatifs ». On peut toutefois concevoir que le lien avec la décision politique soit plus formalisé, par exemple en créant une obligation de réponse publique du gouvernement, ou en organisant les conférences en préalable à un débat législatif. Une enquête menée auprès des parlementaires danois montre d’ailleurs que ceux-ci font plus confiance aux citoyens qu’aux rapports d’experts ou aux médias pour obtenir des informations équilibrées qui leur permettront de se prononcer. Notons toutefois que même au Danemark, il n’est arrivé qu’une seule fois qu’une conférence de consensus débouche directement sur un texte législatif [].

Les avis formulés par les citoyens à l’issue de ces conférences tournent très souvent autour de trois axes : appliquer le principe de précaution et éviter toute situation d’irréversibilité (par exemple en mettant en place un moratoire), créer des structures de régulation et de contrôle adéquates, susciter des recherches plus poussées sur la question. On voit donc combien il s’agit, avant tout et plutôt que d’un simple oui ou non à une technologie, de s’assurer, au-delà de la conférence elle-même, d’une gestion démocratique et informée, en continu, des innovations technologiques.


[Loka Institute [1].

[] Voir Joss, 1998.

[] Voir Sclove, 2003.

[] Voir Barnes, 1996.

[] Joss, 1998.